关于进一步加强房屋建筑和市政基础设施工程项目施工招标投标行政监督工作的若干意见

 

各市建委（建设局），宁波市城市管理局，温州市市政园林局，绍兴市建管局，义乌市建设局：

   为进一步加强房屋建筑和市政基础设施工程项目（以下简称建设工程）施工招标投标管理，规范招标投标行为，保证招标投标工作“公开、公平、公正”进行，提高投资效益，促进行业诚信经营，加强廉政建设，预防职务犯罪，建立统一开放、竞争有序、诚实守信的建筑市场，根据《中华人民共和国招标投标法》、《中华人民共和国建筑法》、《浙江省招标投标条例》等法律法规和建设部《关于加强房屋建筑和市政基础设施工程项目施工招标投标行政监督工作的若干意见》（建市〔2005〕208号）精神，结合我省实际，现就进一步加强建设工程施工招标投标行政监督工作规定如下：

   一、严格招标人自行组织招标的资格审查

   依法必须进行招标的项目，招标人自行组织招标的，要在发布招标公告或发出投标邀请书前向建设行政主管部门或其委托的建设工程招投标监督管理机构（以下合并简称建设主管部门）备案。

申请自行组织招标的招标人不按规定报送备案材料，或报送的备案材料有遗漏，在建设主管部门要求其提交或者补齐后，招标人仍然没有及时提交或者补齐的，应视为不具备自行招标条件。各级建设主管部门要对照标准，严格审查招标人自行招标的资格条件，发现其不具备自行招标条件的，应当自收到备案材料之日起5日内责令招标人停止办理自行招标事宜，并且要求其委托具有相应资格的工程建设项目招标代理机构代理招标。

   二、严格招标代理机构管理，维护招标代理市场秩序

   招标代理机构必须取得建设部或省级建设主管部门颁发的资格证书后，方可从事建设工程招标代理活动。

   1.招标代理机构必须按规定签订工程招标代理合同，严格履行民事代理责任。代理合同中应当明确具体从事本工程项目招标代理活动的项目组成员和项目负责人，每一个工程项目组不得少于3名专职人员。招标代理服务费应当由招标人支付。

   2.加强招标代理机构从业人员管理，实行持证上岗制度。招标代理机构的专职人员应按照有关规定取得招标代理从业人员资格证书后，方可代表代理机构从事招标代理业务。对于聘用无证人员从事招标代理工作的代理机构，将计入不良行为记录。

   3.严格执行招标代理项目季报制度。每季度第一个月的10日前，招标代理机构应向注册地设区市建设主管部门报送上一个季度所代理的项目季报表。对于不按时上报季报表的，其代理业绩在资格升级、复审时不予认可。  

   4.各级建设主管部门要严格执行《浙江省工程建设项目招标代理管理办法》（浙建法〔2006〕83号）的有关规定，加强对招标代理机构及其从业人员执业行为的监督管理，重点是代理合同的签订情况、代理项目组人员的落实情况以及各类代理文件的签署、盖章等手续的履行情况等。代理机构存在《浙江省工程建设项目招标代理管理办法》第三十条所列行为之一的，各级建设主管部门对代理机构和负有主要和直接责任的专职人员要及时查处，并向社会公告。

   5.各地建设主管部门要积极推动工程招标行业社团组织的建设，充分发挥行业社团组织的特点和优势，建立和完善工程招标投标行业自律机制，包括行业技术规范、行业行为准则以及行业创建活动等，规范和约束工程招标代理机构的行为，维护工程招标投标活动的秩序。

   三、严格标前审查，大力推行建设工程施工总承包制度

   1.各级建设主管部门要严格审查建设项目的招标范围、招标方式和招标组织形式，对不符合招标条件和招标要求的建设项目，应责令招标人停止其招标活动。

   2.依法必须公开招标的建设工程，招标人要完整发包建设工程，不得将应当由一个承包单位完成的建设项目肢解成若干部分发包给几个承包单位。除设计施工一体化专业工程外，招标人不得人为割裂房屋建筑工程的各分部工程，不得将房屋建筑工程的地基与基础等项目肢解分包。设计施工一体化专业工程确需单独发包的，应当纳入总承包管理范围。施工总承包的招标文件中要载明总承包服务费的计取、支付办法以及相关各方责任。

   3.要严格控制招标人指定或限定主要材料和设备价格、规避招标行为。依法必须公开招标的建设工程，原则上不应设立暂定价项目。

   4.依法必须招标的建设工程，总承包企业发包专业工程造价在100万元以上，劳务作业30万元以上的分包活动，应当公开进行招标，并将分包合同送建设主管部门备案。

   四、严格招标文件备案管理，规范招标文件编制

   1.招标文件（资格预审文件）是招标投标行政监督管理的重要依据。发售前5个工作日，招标人须向建设主管部门备案。建设主管部门发现招标文件（资格预审文件）有违反法律、法规、规章规定的，应及时告知招标人，由招标人自行改正后重新备案。招标文件（资格预审文件）未经备案的，不得进行招标。

   2.规范招标文件（资格预审文件）编制。招标文件（资格预审文件）应内容全面、条件合理、标准明确、文本规范，以最大程度地减少招投标和合同履行过程中产生的矛盾、争议和纠纷，保证招投标工作的顺利进行。推荐使用建设主管部门编制或认可的房屋建筑和市政基础设施工程《施工招标文件范本》、《勘察设计招标文件范本》、《监理招标文件范本》等示范文本，但招标文件编制人可结合工程项目特点对示范文本中的有关条款进行调整。

   招标文件中应当将投标文件存在重大偏差情形、应当废除投标的情形、低于成本价的判定标准、串标（围标）的判定标准等集中在一起进行表述。否决性条款必须单列。

   招标文件不得对潜在投标人或投标人提出不合理要求，不得强制要求潜在投标人或投标人的法定代表人到场。

   3.各地要进一步推行工程量清单报价招标，依法必须公开招标的工程，不得采用费率招标。工程量清单作为招标文件的重要组成部分，应当本着严格、准确的原则，依据《建设工程工程量清单计价规范》的规定进行编制。编制清单的注册造价工程师、造价员均应签字并加盖执业专用章。工程量清单存在严重错误的，将追究有关执业人员和招标代理机构或工程造价咨询机构的责任。

   4.各级建设主管部门要依照公开、公平、公正、择优的原则，实行综合最优价中标。要积极引导建筑市场良性竞争，促使投标人加强企业内部管理，促进建筑业持续健康发展。

   5.为防止出现招标人和中标人在签订合同时背离招标文件和中标人的投标文件，建设主管部门应会同有关部门完善指标文件格式条款，在招标文件合同条款中加入下列条款：“合同双方确认，本合同及本合同约定的其它文件组成部分中的各项约定都是通过法定招标过程形成的合法成果，不存在与招标文件和中标人投标文件实质性内容不一致的条款。如果存在任何此类不一致的条款，也不是合同双方真实意思的表示，对合同双方不构成任何合同或法律约束力。合同双方也不存在且也不会签订任何背离本合同实质性内容的其他协议或合同。如果存在或签订背离本合同实质性内容的其他协议或合同，也不是合同双方真实意思的表示，对合同双方不构成任何合同或法律约束力”。建设主管部门在办理招标文件备案过程中，要着重审核招标文件有无此项条款。

   6.招标文件（资格预审文件）应按成本费收取。各地可根据实际情况，规定最高限价。

   五、推行资格后审，完善投标资格审查制度

   资格审查分为资格预审和资格后审，一般使用合格制的资格审查方式。在建设工程招标时，除技术复杂或者具有特殊专业技术要求的以外，推行资格后审。

   1.依法必须公开招标的建设工程实行资格预审，并且采用经评审的最低投标价法评标的，招标人应当邀请所有合格申请人参加投标，不得对投标人的数量进行限制。

   依法必须公开招标的工程项目的施工招标实行资格预审，并且采用综合评估法评标的，当合格申请人数量过多时，可采用随机抽签的方法选择规定数量的合格申请人参加投标。其中，工程投资额1000万元以上的工程项目，邀请的合格申请人应当不少11个；工程投资额1000万元以下的工程项目，邀请的合格申请人应当不少于9个。

   2.实行资格预审的，资格预审文件应当明确合格申请人的条件、资格预审的评审标准和评审方法、合格申请人过多时将采用的选择方法和拟邀请参加投标的合格申请人数量等内容。资格预审评审工作由建设主管部门依法监督。依法必须公开招标的建设工程，资格预审专家一般应在政府设立的专家库中抽取。

   实行资格后审的，招标文件应当设置专门的章节，明确合格投标人的条件、资格后审的评审标准和评审办法。

   3.规范资格预审程序。资格预审由招标人或招标人委托的招标代理机构组织，应当按照下列程序进行：

  （1）编制资格预审文件；

  （2）发布招标公告；

  （3）发售经备案的资格预审文件；

  （4）招标人对资格预审文件进行修改、补充及答疑；

  （5）投标申请人提交资格申请文件；

  （6）投标申请人对资格预审申请文件进行修改、补充及替代；

  （7）招标人依法组建资格预审评审委员会；

  （8）评审委员会对投标申请人进行资格评审；

  （9）招标人确定投标人，编制资格预审评审报告；

  （10）将资格预审结果告知投标申请人并报送建设主管部门。

   4.规范投标资格审查评审工作。资格审查必须充分体现公开、公平、公正的原则，依法必须公开招标的建设工程，招标人不得提出高于招标工程实际情况所需要的资质等级要求。资格审查中应注重对拟选派的项目经理（建造师）的劳动合同关系、参加社会保险、正在施工和正在承建的工程项目等方面的审查，要严格执行一个项目经理只宜担任一个施工项目的管理要求，当其负责管理的施工项目竣工后（以竣工验收单为准），方可参加其他工程项目的投标。

   5.投标资格审查条件、标准可从以下因素考虑：

  （1）企业资质、安全生产相关要求；

  （2）注册资本金、流动资金、固定资产、财务状况及资信要求；

  （3）项目经理资质、资历、职称、学历要求；

  （4）技术负责人资历、职称、学历要求；

  （5）项目经理部人员配备要求；

  （6）施工机具及设备、检测设备要求；

  （7）同类项目施工经验、业绩、完成工程量的要求；

  （8）质量、环保、卫生方面认证体系的要求；

  （9）近几年内违法、违规及拖欠工资、克扣工程款、材料款等不良记录的要求；

  （10）近几年内仲裁及法律诉讼的要求；

  （11）分包的要求；

  （12）安全防护、文明施工及环保的要求；

  （13）工程担保要求；

  （14）生产操作人员持证上岗要求。

   六、严格评标专家管理，规范评标行为

   1.要规范评标专家抽取和通知管理。评标专家的抽取工作应在交易中心进行，应采用计算机随机抽取和自动语音通知系统抽取和通知评委，并采取严格的保密措施和回避制度，以保证评委产生的随机性、公正性、保密性。评标委员会中招标人的代表应当具备评标专家的相应条件，工程项目主管部门人员和行政监督部门人员不得作为专家和评标委员会的成员参与评标。

   2.要规范评标专家库管理。建设工程的评标专家应当从建设部或省级建设行政主管部门组建的专家库内抽取。凡未从规定的评标专家库抽取的专家评委，其评标结果无效，同时追究招标人和招标代理机构的责任。

   3.要加强评标专家动态管理。各地要严格执行《浙江省建设工程评标专家管理暂行办法》，加强评标专家准入和清出动态管理。每次评标活动结束后，由建设主管部门对各评标专家的业务能力、工作态度、职业道德、考勤情况等方面进行测评，并计入专家诚信档案。对测评结果为不合格的评标专家，首次进行告诫，第二次清出评标专家库。

   由于评标专家不能客观、公正履行职责或工作失误等原因而影响招投标工作顺利进行的，建设主管部门要将其作为不良行为记入评标专家诚信记录。

   4.要保证评标时间和评标质量。招标人应根据工程项目的复杂程度、工程造价、投标人数量，合理确定评标时间，以保证评标质量。应按照评审时间、评委的技术职称、工作职责等，合理确定评标专家评审费用。

   七、规范评标工作，保证评标质量

   1.对于具有通用技术和性能标准的一般工程，当采用经评审的最低投标价法时，对技术部分应采用合格制评审的方法。

对于技术复杂的工程项目，可以采用综合评估的方法，但不能任意担高技术部分的评分比重，一般技术部分的分值权重不得高于40%，商务部分的分值权重不得少于60%。

所有的评标标准的方法必须在招标文件中详细载明，要求表达清晰、含义明确，以最大程度地削减评标专家的自由裁量权，杜绝人为因素。严禁针对某一投标人的特点，采取“量体裁衣”等手法确定评标的标准的方法。对这类行为应当视为对投标人实行歧视待遇，要按照法律、法规、规章的相关规定予以处理。

   2.评标委员会在评审中要防止恶意“低价竞争”行为。对于可能低于成本的投标，评标委员会不仅要审查投标报价是否存在漏项或缺项，是否符合招标文件要求，还应从技术和经济相结合的角度，对工程内容是否完整，施工方法是否正确，施工组织和技术措施是否合理、可行，综合单价和各单项费用的组成、工料消耗及单价、管理费和利润的确定是否合理，主要材料的规格、型号、价格是否合理，有无具有说服力的证明材料等方面进行重点评审。

   3.规范专家评标行为。在量化评分中，评标专家只有发现问题才可扣分，并书面写明扣分原因。对于评委评分明显偏高或偏低的，可要求该评委当面说明原因。

   4.为保证投标文件技术标评审的公平、公正，推行技术标暗标评审。对于技术较为复杂工程项目的技术标书，应当暗标制作、暗标评审。在评审前，对各投标文件技术标书进行编号，隐去投标人身份，监管人员监督开封和编号，鉴证暗标部分包装的外观检查，防止任何人的故意行为；暗标评审完毕后，封存评审结果，再公布投标人名称。对依法必须公开招标的建设工程应全面推行技术标书暗标评审。

   5.推行电子标书和计算机辅助评标。使用计算机辅助评标系统，可以使评标专家摆脱繁琐的数据核对工作，专心于对标书评审，提高评标效率，减少人为因素影响，保证评标结果的准确性和公正性。同时，避免了投标人修改工程量清单、逻辑计算错误等问题，从技术上保证了招标文件和投标文件的一致性。各级建设主管部门要加大力度，积极推行电子招标和计算机辅助评标。

   6.提倡在工程项目的施工招标中设立对投标报价的最高限价，以预防和遏制串通投标和哄抬标价的行为。招标人设定最高限价的，应当报建设主管部门，并最迟在投标截止日3个工作日前公布。

   八、加强建筑市场信用体系建设，实施跟踪监管和工程担保，保证合同履行

   1.加强建筑市场信用体系建设，是整顿和规范建筑市场秩序的治本举措，也是建筑业改革和发展的重要保证。各级建设主管部门要认真贯彻落实建设部《关于加快推进建筑市场信用体系建设工作的意见》（建市〔2005〕138号）、《建筑市场诚信行为信息管理办法》（建市〔2007〕9号）和我厅《关于加快推进我省建筑市场监督管理信息系统建设工作的通知》（建建发〔2006〕239号）的要求，加快招投标信息化建设，提高招投标监管和公共服务能力。及时公布招标公告、资格预审结果、中标候选人、中标结果、招标代理活动、违法违规招投标行为的处理结果、招投标当事人不良行为记录和其他各类不良行为等相关信息，积极推进电子政务公开和信息化工作，实现招投标信息共享。

   要认真贯彻落实我厅与省监察厅、省人民检察院联合印发的《浙江省建设市场不良行为记录和公示办法》（浙建监〔2006〕80号），加强对建设工程各方主体和从业人员的市场活动、信用情况的跟踪管理，将不良行为记录载入数据库，并上网公示，让社会监督。对有不良行为记录的单位和个人，要加大其违法违规的成本，限制其参加依法必须公开招标的建设工程的投标活动，以引导企业及从业人员诚信经营，以质取胜。

   2.实行招标项目跟踪监管。招标人和中标人应当按照招标文件和中标的投标文件订立书面合同。订立书面合同后7日内，中标人应当将合同送工程所在地建设主管部门备案。合同未办理备案手续的，建设主管部门不得颁发施工许可证。

   要建立招标项目跟踪监管制度，对依法必须公开招标的建设工程实行全程跟踪监管。建设主管部门要通过回访招标人和中标人，落实投标承诺及合同履约情况，发现不良行为及时督促整改。实行中标项目经理锁定管理，中标人投标文件中确定的项目经理及其管理人员，未经招标人允许不得更换。招标人允许更换的，应在5日内报建设主管部门。

   要严厉查处中标后随意更换项目经理（建造师）、转包、违法分包、任意进行合同变更、不合理地增加合同价款、拖延支付工程款、拖延竣工结算、拖欠农民工工资、行贿受贿等违法、违规和违约行为，促进合同的全面履行，营造诚信经营、忠实履约的市场环境。

   3.积极推进工程担保，保证合同履行。推行工程担保制度是规范建筑市场秩序的一项重要举措，对规范工程招投标行为，防范和化解工程风险，保证合同履行，遏制拖欠工程款和农民工工资，保证工程质量和安全等具有重要作用。各地建设主管部门要按照建设部《关于在建设工程项目中进一步推行工程担保制度的意见》要求，充分认识推行工程担保制度的意义，明确目标和要求，认真学习试点城市的经验做法，结合本地实际，积极开展工程担保运行机制的专题研究，采取切实有效措施，推动工程担保工作的全面开展。

   九、落实行政监管责任，加强监管机构建设，创新监管方式，规范工作流程和投诉处理

   1.依法落实法定监管责任。根据《中华人民共和国建筑法》、《中华人民共和国招标投标法》、《浙江省招标投标条例》、《国务院有关部门实施招标投标活动行政监督的职责分工意见的通知》（国办发200034号）等法律法规，建设主管部门是各类房屋建筑及其附属设施的建造和与其配套的线路、管道、设备的安装项目和市政基础工程项目的招投标活动的法定行政监管部门。无论是政府投资项目，还是社会投资项目，都应纳入建设主管部门的法定行政监管范围。在统一招标平台建设过程中，部分地方政府和一些部门削弱甚至取消建设主管部门法定行政监管职责的做法，都是与现行国家法律、法规相违背的，应当予以纠正。

   2.创新监管方式。在监督内容上，要以国有资金投资的工程项目为重点，对非国有资金投资的工程项目的招标投标活动，要转变方式，突出重点；在监督对象上，要以招标人、招标代理机构和评标委员会为重点；在监督的方法上，除了全过程监督外，要进一步创新方法，将有针对性的过程监督和随机监督有机地结合起来，提高行政监督的效率和权威。各级建设主管部门要加强与检察、监察、发改委、财政、审计等监督管理部门的配合，形成合力，依法查处串标、围标和弄虚作假等违法违规行为，共同推进招标投标管理工作水平的提高。

   3.规范投诉处理。工程项目招标投标投诉处理实行属地化管理，各级建设主管部门都应设立招投标投诉受理部门，要按照《工程建设项目招标投标活动投诉处理办法》（国家发改委等7部委第11号令）的要求，建立和完善公正、高效的投诉处理机制，规范处理程序，及时受理和妥善处理投诉，查处投诉处理中发现的违法行为。对主观臆造、中伤他人的投诉，也要依法处理，维护健康有序、公平竞争的市场秩序。

   建设主管部门经核查后发现招标、投标或评标等过程中确有违反相关法律、法规和招标文件且影响评标结果公正性的，应当责令招标人重新评标或招标。重新评标一般可由原评标委员会针对存对存在的问题和情况，根据有关法律、法规和招标文件的规定及其评标方法和标准纠正错误，完成重新评标工作。但是，如果建设主管部门经过核查后发现并认定原评标委员会的能力或者行为不能胜任或不能公正履行评标工作，应当责令中标人依法重新组建评标委员会进行评标。

   4.建设工程招标投标监督管理机构是受建设主管部门委托，依法对工程项目的招标投标活动实施监督的职能机构。各地要积极、认真地解决好工程招标投标的监督管理机构编制、人员和经费等问题，为工程项目招标投标的监督提供保障，同时要加强工程招标投标监督管理机构的廉政建设和所属工作人员的教育和培训，提高依法监督和依法行政的水平。